辛亥革命(1911年),武昌首义,各省响应,推翻清朝统治,结束了两千多年君主专制制度,建立了资产阶级的中华民国政权。从1912年至1931年满洲国成立前夕的民国时期,东北行政区划大体上可分为两大阶段:一是北京政府时期,二是南京国民政府时期。
1、北京政府时期(1912年——1928年)
清朝的行政区划实行省、府(直隶州、直隶厅)、县(散州、散厅)三级制。北京政府前期沿袭前清旧制。
1912年辛亥革命后即开始撤道废府(州、厅),存县、并县工作。1913年1月中华民国临时大总统颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》、《划一现行各道地方行政官厅组织令》和《划一现行各县地方行政官厅组织令》,此后全国普遍废府州,存道县,实行省、道、县三级制。这是我国近代首次全国整理政区的命令,令中规定省行政长官称民政长(1914年5月改巡按使,1916年7月易名省长);省军政长官称都督(1914年6月改置将军,1916年7月更名督军,1924年易名督办)。道行政长官称观察使(1914年5月改称道尹)。县行政长官称县知事。
随后又进行了一系列行政区划的调整。1914年1月清末原拟建省的热河地区设置相当于省一级的热河特别行政区域(辖原直隶省热河道及内蒙古地区的卓索图盟和昭乌达盟,治承德)。1924年,前苏联归还原沙俄占中东铁路(以哈尔滨为中心,东起绥芬河,西迄满洲里)沿线地方行政权(铁路两侧各30华里范围),设置相当于省级的“东省特别行政区”(主管机关驻滨江,即今哈尔滨市)。
县级行政区划方面,1914年1月施行各省同名之县存一而改其余各县的决定,明确更名原则,凡两县同名者存其先,新定者或通商大埠还其旧,东北共改十五个县。这又是东北行政区划史上一次重大的整理,经此东北大多数县名就此稳定下来。
该时期在一些边远新开发地区,准备设县而条件尚不成熟者,则置有设治局,作为设县前的一种过渡机构,其性质犹如分县,此为北京政府时期东北行政区划的一个重要组成部分。若干县份区域辽阔,治理难周,1914年8月公布《县佐官制》。嗣后一些省份(非普遍设立)于县境要津地方设置县佐,作为县政之佐理,其驻地以不与县知事同城为原则。所辖区域名曰分县,仍为县之一部分,非别成一级。除少数外,大多数县佐于1930年2月与道一起废除。
2、南京国民政府时期(1929年——1931年)
1928年底,张学良“东北易帜”。1928年至1931年满洲国建立前夕的南京政府时期是省、县二级制阶段。
1928年9月,以特别区域于法无据,撤销热河特别区域,设置热河省(省会承德)。至于热河建省之动议,始于清末新政时期,时受俄国侵略势力的不断向南渗透,迫于形势的压力,清政府为了加强对北部边疆的统治,而不得不逐渐改变治蒙政策。放弃禁垦政策,鼓励汉人移住蒙地开荒或租田,此举史称“移民实边”。
日俄战争以后,蒙部边疆危机更亟。蒙疆建省之动议随之雀起。而有清一代热河并未建省,究其原因,李细珠认为,蒙古王公的抵制与反对是一个重要的方面,但主要还是因为清政府新政时期财政困难,实在无力经营。虽然在清末议而未建,但是,一些建省的基本原则,如其政区的边界、幅员及其境内府、厅、州、县行政机构层级等方面,都已经大致确定。民国时期在热河地区的正式建省自然与清末的建省之动议一脉相承,密切相关。
民国十八年(1929年)东北政务委员会成立,按《建国大纲》省、县二级制的精神,废道制,县归省直接管辖。直至1930年2月,国民党中央第207次政治会议始正式通过废除道尹的决定。除辽吉黑三省外,热河省划归东北政务委员会统辖。东北则成为4省172县。中华民国在本部省份所设置的“行政督察区”,在东北未及实行。
1929年2月,因“奉天”二字含有浓厚的君主色彩,乃取“辽水流域永久安宁”,改奉天省为辽宁省。同年9月,吉林省会吉林改名永吉。
本时期,在行政区划中首创了市制。1921年7月北洋政府颁布了《市自治制》,设置特别市和普通市为自治团体。国民党政府时期,将市正式定为地方行政区域。1927年国民党政府定都南京后即有特别市之设置,1928年7月正式公布《特别市组织法》和《普通市组织法》,规定特别市直属中央政府;普通市隶于省政府。
1930年5月,又颁布《市组织法》,废除特别市与普通市,将市分为院辖市与省辖市,前者直属行政院,后者隶于省政府。此种情况满洲国时期中断,国共对峙时期同。创立市政制度,是继元设行省后,行政区划史上又一重要里程碑。
从1927年4月起至1947年6月底止,先后有沈阳、锦州、营口、鞍山、旅顺、本溪、抚顺、通化、安东、四平、吉林、长春、牡丹江、延吉、佳木斯、北安、齐齐哈尔、海拉尔等城镇设置过普通市(省辖市)。南京政府成立后,设治局数量在本期内有较大的增长,不少设治局升格为县。